UNIVERSIDADE FEDERAL DE GOIÁS

PEC 241: a “morte” do PNE (2014-2024) e o poder de diminuição dos recursos educacionais

Nelson Cardoso Amaral

Doutor em Educação pela UNIMEP.

Professor da Universidade Federal de Goiás.

Resumo

O estudo apresenta uma análise sobre a Proposta de Emenda à Constituição N^o 241, a PEC 241, que procura instituir um Novo Regime Fiscal no Brasil, por 20 anos, em que as despesas com o pagamento de pessoal e encargos sociais, outras despesas correntes, investimentos e inversões financeiras num determinado ano, a partir de 2017, tenham como limite para os seus reajustes a inflação do ano anterior. Nesse ambiente de restrições, de longa duração, procura-se discutir se há viabilidade para que se cumpram as metas do PNE (2014-2024) , ou estará decretada a sua “morte”? Mostra-se, ainda o poder de diminuição dos recursos educacionais da PEC quando é examinado o que ocorreria se os recursos financeiros de Manutenção e Desenvolvimento da Educação (MDE) e os das Universidades Federais estivessem sujeitos a regras semelhantes à da PEC desde os ano de 1990. As conclusões são alarmantes: o PNE estará “morto” e o poder é de total “destruição”.

Palavras-chave: PEC 241, inflação, educação, financiamento

Introdução

O Congresso Nacional aprovou em primeira votação, no dia 10 de outubro de 2016 a Proposta de Emenda à Constituição N^o 241, a PEC 241, que institui o Novo Regime Fiscal no Brasil para os próximos vinte anos, podendo ser revisado no décimo ano.

O Novo Regime Fiscal (NRF), válido para a União, significa na prática “congelar”, nos valores de 2016, as despesas primárias do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas da União (TCU), do Ministério Público Federal (MPF) e da Defensoria Pública da União (DPU) pelo longo prazo de 20

anos, uma vez que os valores somente poderão sofrer reajustes até os percentuais referentes à inflação do ano anterior, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Esses 20 anos, que se estenderão até 2036, abrangerão o período do Plano Nacional de Educação (PNE) aprovado pela Lei N^o 13.005 de 25 de junho de 2014, o PNE (2014-2024), e também o período do próximo PNE que deverá ser o de 2025 a 2035.

Neste momento cabe perguntar: como cumprir as metas constantes do PNE (2014-2024)? Será que podemos afirmar que a aprovação da PEC 241 significou a “morte” desse PNE? O que aconteceria com os recursos educacionais já aplicados se a metodologia estabelecida pela PEC 241 estivesse em vigor desde os anos de 1990 que também foram turbulentos, com inflações muito elevada, fortes quedas do PIB e impeachment do Presidente Collor.

Para debater as respostas para essas questões examinaremos, em primeiro lugar quais são as despesas primárias da União e para onde irão os recursos financeiros dos impostos arrecadados que ultrapassarem a inflação. Em seguida discutiremos quais as condições que o MEC possui para disputar no âmbito do Poder Executivo reajustes que ultrapassem o IPCA. Em terceiro lugar analisaremos se será possível atingir um montante equivalente a 10% do PIB aplicados em educação no ano de 2024. Finalmente, verificaremos o poder da PEC 241 para diminuir os valores aplicados em educação e refletindo sobre o seu poder de “destruição” nos setores sociais, quando se utiliza metodologia semelhante àquela da PEC para recursos educacionais a partir dos anos de 1990.

As despesas primárias da União e a arrecadação de imposto: para onde irão os recursos arrecadados além do IPCA?

As despesas primárias referidas na PEC 241 e que deverão ser “congeladas nos valores de 2016 são todas aquelas despesas realizadas pela União, excluindo-se as relacionadas ao pagamento de juros, encargos e amortização das dívidas internas e externas (JEAD), ou seja, são aquelas despesas associadas ao pagamento de pessoal e encargos sociais, outras despesas correntes (água, luz, telefone, limpeza, vigilância,

terceirizados, material de consumo etc.), investimentos (equipamentos, material permanente, construções etc.) e inversões financeiras (aquisição de imóveis etc.).

Há, portanto, na PEC a posição de que para as despesas relacionadas à dívida pública não há o estabelecimento de nenhum patamar limítrofe – os “jogadores” financistas estarão protegidos nesses 20 anos de validade de “congelamento” orçamentário para as despesas primárias. A tabela 1 mostra a evolução das despesas primárias aquelas que se dirigiram ao pagamento de JEAD, no período 1998-2015, a corrigidos pelo IPCA a valores de janeiro de 2016.

Tabela 1 – A evolução das despesas primárias e de pagamento de JEAD no período 1998-2015

(Valores corrigidos pelo IPCA, a preços de janeiro de 2016)

Fonte: (BRASIL.STN, 2016)

Nota-se que o pagamento de JEAD envolve a cada ano um valor substancial de recursos financeiros que, em 2006 atingiu o equivalente a 51,8% das despesas primárias do governo federal.

O gráfico 1 ilustra o pagamento de JEAD como percentual das despesas primárias de 1998 a 2015, o que nos leva a perguntar se não seria também o caso de se estabelecer um limite percentual em relação às despesas primárias que se admitiria para esse tipo de

despesa que atende diretamente àqueles que possuem recursos financeiros para se tornarem credores do País.

Gráfico 1 – Recursos financeiros utilizados para o pagamento de JEAD como percentuais das despesas primárias

Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 1.

Se as despesas da União são constituídas pelas despesas primárias adicionadas às despesas com JEAD e aquelas estarão “congeladas” por 20 anos e estas não, pode-se inferir que recursos financeiros arrecadados em percentuais além da inflação do ano anterior, o IPCA, ou se dirigirão para o pagamento de JEAD, pois o pagamento de despesas primárias não podem sofrer elevação além do IPCA, ou ficarão retidos nos cofres públicos sem atenderem as necessidades da população.

A arrecadação de impostos se apresentar com percentuais de variação acima da inflação é um fato normal e esse perfil somente não ocorre quando há crises que interferem no perfil da arrecadação. Isso fica claro ao examinar o gráfico 2 que mostra a evolução das variações percentuais das arrecadações de impostos e do IPCA, no período de 1995 a 2015.

Gráfico 2 – Comparação entre a variação percentual da arrecadação de impostos e o IPCA

Fonte: (BRASIL.MF, 2016)

Nota-se que apenas em 2000 (início do segundo mandato do governo FHC), 2003 (início do primeiro mandato do governo LULA), 2009 (aprofundamento da crise americana de 2008) e 2014-2015 (crise política que culminou com o impeachment da presidenta Dilma), as variações da arrecadação de impostos da União foram acima do IPCA.

Pode-se concluir, portanto, que a variações das despesas primárias ficando por 20 anos limitadas à inflação (IPCA) significará uma “sobra” de recursos financeiros nos cofres da União que não poderá se destinar à educação, à saúde, à previdência social ou à assistência social, como se o País já tivesse resolvidos todos os problemas ligados a esses setores e os cofres pudessem ficar “abarrotados” de dinheiro. Ou esses recursos iriam para o pagamento da dívida, que não está limitado ao IPCA?

O MEC conseguirá vencer a disputa por mais recursos financeiros no contexto do Poder Executivo, além do IPCA?

O texto da PEC 241 especifica que os limites orçamentários para as despesas

primárias  serão  estabelecidos  de  forma  individualizada  para  cada  um  dos  Poderes,

Executivo, Judiciário e Legislativo e de cada um dos organismos, o TCU, o MPU e a DPU. Isto significa que se houver uma “folga” em um Poder, o Judiciário, por exemplo, esse valor não poderá ser transferido para o Poder Executivo e esses recursos serem aplicados, por exemplo, em educação e saúde. É uma definição que permitirá reduzir o orçamento total da União com “arrochos” nas “caixinhas orçamentárias” independentes que a forma individualizada criou, uma para cada Poder e para cada um dos organismos. Não há, portanto, um Orçamento Nacional, planejado e estruturado como um todo, mas sim, a justaposição das “caixinhas” de forma isolada, cada uma delas limitada pelo IPCA.

Dessa forma, se olharmos em especial o Ministério da Educação (MEC) na estrutura do Poder Executivo, que terá como limite orçamentário num ano o orçamento do ano anterior, corrigido, no máximo pelo IPCA do ano anterior, podemos afirmar que a única possibilidade de crescer as despesas primárias do MEC além do IPCA é se houver uma equivalente diminuição em outro setor do Poder Executivo. Pode-se prever que o MEC não será o vencedor desta “contenda”, pois vencerão aqueles setores que podem argumentar que uma proposta orçamentária maior poderá expandir de imediato a economia, elevando o Produto Interno Bruto (PIB) e gerando imediatamente novos empregos. Pode-se afirmar, portanto, a quase impossibilidade da existência nesses longos 20 anos de orçamentos do MEC maiores que a variação da inflação medida pelo IPCA no ano anterior.

Da mesma forma é praticamente “impossível” que esta “guerra” interna para definição do orçamento do Poder Executivo seja vencida por qualquer um dos programas sociais como os de Bolsa Família, PROUNI, Farmácia Popular, ou Benefícios de Proteção Continuadas (BPC), parte da Lei Orgânica de Assistência Social que beneficia idosos com mais de 65 anos e deficientes físicos com renda per capita abaixo de ¼ do salário mínimo (S.M.), com um S.M. mensal etc.

Dessa forma os valores financeiros associados à Manutenção e Desenvolvimento da Educação (MDE), vinculados pelo artigo 212 da Constituição de 1988 estarão limitados à variação do IPCA –mesmo que o volume da arrecadação de impostos que ficam na União cresça acima da inflação – e, como vimos, é o que se espera, em situações em que não há crises que se refletem na economia.

Os valores aplicados em MDE no período 1997-2016 estão mostrados na tabela 2, a valores de janeiro de 2016, corrigidos pelo IPCA. Nesta mesma tabela estão presentes os percentuais de variação dos recursos de MDE e os valores do IPCA.

Tabela 2 – Os valores aplicados em MDE e suas variações comparadas com o

IPCA

Fonte: (BRASIL.MF, 2016)

* O valor de 2016 foi estimado como sendo a média da relação MDE/Recursos Líquidos de Impostos da União de 2014 e 2015 (MENDLOVITZ, 2016).

O gráfico 3 mostra as variações percentuais dos recursos de MDE e o IPCA.

Gráfico  3   –  Comparação entre   as  variações  percentuais  dos   recursos   de  MDE   e  o   IPCA

Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 2

Verifica-se que durante diversos períodos os valores de MDE variaram acima do IPCA e isto não ocorrerá na vigência da PEC 241, pois o valor de MDE estará com variação limitada exatamente pelo IPCA. As consequências desse fato estão analisadas nas considerações finais.

Será possível atingir o equivalente a 10% do PIB em 2024 de recursos financeiros aplicados em educação?

A draconiana condição imposta pela PEC 241 de limitar a elevação do orçamento do Poder Executivo e, consequentemente o do MEC, considerando que este não conseguirá variações maiores que a do IPCA do ano anterior, impede até mesmo que, na possibilidade remota de existência de recursos fiscais novos como, por exemplo, oriundos do royalties do petróleo (LIMA, 2013), da implantação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), do Imposto sobre Herança (IH) (PIKETTY, 2014) etc., estes novos recursos não poderiam ser incorporados às despesas primárias associadas à educação pois o acréscimo desses recursos financeiros poderia causar uma extrapolação da barreira imposto pelo IPCA. Portanto, aqui já se pode determinar o futuro da Meta 20 do PNE (2014-2024) que somente poderia ser alcançada se persistentemente o PIB não tiver crescimento positivo – ou seja, fosse por longo período negativo – o que levaria, por “inanição”, os mesmos recursos financeiros de 2016, corrigidos pelo IPCA

atingirem o equivalente a 10% do PIB em 2024. Nessa situação o país seria levado a um completo “caos”, com o aumento brutal da desigualdade social, a elevação do nível de pobreza a níveis dramáticos e a queda da renda per capita a valores inimagináveis.

Entretanto, essa “catástrofe” não está prevista nos estudos divulgados pelo governo federal que ao apresentar o Projeto de Lei Orçamentária para 2017 fez a previsão de que o PIB terá um crescimento positivo conforme especificado na tabela 3 (BRASIL.CÂMARA, 2016), superior ao IPCA, projetado no Estudo Técnico N^o

12/2016 da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados (TANNO et al., 2016, p.18) como sendo aqueles da tabela 3 para o período 2016-2024.

Fonte: (BRASIL.CÂMARA, 2016) e (TANNO et al., 2016, p.18)

Pode-se concluir, portanto, que a Meta 20 foi “liquidada” pela PEC 241, o que impossibilita o cumprimento das metas do PNE (2014-2024), exatamente como ocorreu com o PNE (2001-2011) que teve a meta vinculada aos recursos financeiros vetada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e, por isso tornou-se um PNE “fracassado".

Se considerarmos que em 2014 o país aplicou o equivalente a 6% do PIB em educação, somando-se os recursos aplicados pela União, pelos estados, DF e municípios (BRASIL.INEP, 2015), pode-se concluir que se os estados, DF e municípios também aplicarem esta mesma regra prevista na PEC 241, esse percentual se reduzirá para 5% em 2024. A tabela 4 mostra essa situação de regressão dos valores.

Tabela 4 – Evolução dos valores aplicados em educação, reajustados pelo IPCA a partir de 2014, como percentual do PIB

Fonte: (BRASIL.INPE, 2015) e cálculos deste estudo

Dessa forma, somente para exemplificar, as instituições federais que oferecem educação superior ou sejam, as universidades federais, os institutos federais e os centros federais de educação tecnológica, não poderão cumprir as suas partes no PNE (2014-2024) pois teriam que pelo menos dobrar as suas matrículas para que seja possível o País atingir em 2014 a taxa líquida de 33% e a taxa bruta de 50% em 2024, como está previsto na Meta 12 do PNE (2014-2024). Essa expansão exigiria que seus recursos fossem dobrados de 2016 a 2024, o que será impossível no contexto da PEC 241.

Considerações finais: o poder da PEC 241 para diminuir os valores aplicados em

educação

Examinaremos nessas considerações finais o poder que a PEC 241 possui para diminuir os valores aplicados em educação, apresentando dois exemplos: 1) os recursos de MDE da União; e 2) os recursos das Universidades Federais.

Os recurso de MDE da União.

Os valores realmente aplicados em MDE pela União, de 1997 a 2016 estão mostrados na tabela 2. O que ocorreria com esses valores se uma PEC tivesse estabelecido em 1997, para início a partir de 1998 uma metodologia semelhante à da PEC 241

O gráfico 5 apresenta a comparação entre os recursos realmente aplicados em MDE e os recursos que seriam aplicados, caso uma PEC semelhante à PEC 241 estivesse valendo a partir de 1998. Os valores são corrigidos para janeiro de 2016, pelo IPCA.

Gráfico 5 – Comparação entre os recursos aplicados em MDE e os recursos que seriam aplicados por uma PEC semelhante à 241

(Valores corrigidos pelo IPCA, a preços de janeiro de 2016)

Fonte: Elaboração deste estudo utilizando as informações da tabela 2

Os valores de MDE seriam, portanto, “congelados” num patamar próximo de R$ 17 bilhões que foi o valor de 1998 a teríamos um total acumulado de R$ 378,7 bilhões, que seriam subtraídos da educação no período 1998-2016.

Os recurso das Universidades Federais.

As Universidades Federais (UFs) tiveram aplicados em pessoal, outras despesas correntes e investimentos, no período 1998-2015, os valores constantes da tabela 4. Estão considerados apenas os recursos do tesouro excluídos, portanto, os recursos diretamente arrecadados pelas instituições.

Tabela 4 – Evolução dos recursos financeiros do tesouro aplicados nas UFs no período 1998-2015

(Valores corrigidos pelo IPCA, a preços de janeiro de 2016)

Fonte: (BRASIL.CÂMARA, 2015)

Como seriam esses valores caso estivesse valendo uma PEC com conteúdo semelhante ao da PEC 241?

O gráfico 6 apresenta os recursos aplicados pelas UFs e os recursos que seriam aplicados na vigência de uma metodologia semelhante à PEC 241.

Gráfico 6 – Comparação entre os valores aplicados pelas UFs e os recursos que seriam aplicados por uma PEC semelhante à 241

Fonte: Cálculos deste estudo utilizando as informações da tabela 4

O perfil dos gráficos 5 e 6 são próximos e, neste caso, seriam subtraídos da educação superior nas UFs um montante de R$ 196,8 bilhões nesse período.

Nesses dois exemplos pode-se aquilatar o poder de “destruição” contido na PEC 241 que “congela” os recursos financeiros da educação num país que possui uma educação que aplica US$/PPP 2.262,00 por pessoa em idade educacional (0 a 24 anos), enquanto a Coréia do Sul aplica US$/PPP 6.918,00, a Finlândia, US$/PPP 9.891,00, a Argentina, US$/PPP, 3.469,00, o Uruguai, US$/PPP 2.662,00 e a Venezuela, US$/PPP, 2.493,00 (AMARAL, 2011), para exemplificar, como pode se examinar nas tabelas 5 e 6 em que são apresentadas informações referentes ao ano de 2015 para os recursos financeiros aplicado por pessoa em idade educacional (0 a 24 anos).

Tabela 5 – Recursos financeiros aplicados por pessoa em idade educacional nos países latino-americanos

Fonte: (EUA.CIA, 2016) e cálculos deste estudo

Portanto, da América Latina, aplicam valores por pessoa em idade educacional

maiores que o Brasil: Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba, Uruguai e Venezuela.

Tabela 6 – Recursos financeiros aplicados por pessoa em idade educacional nos países membros da OCDE e no Brasil

Fonte: (EUA.CIA, 2016) e cálculos deste estudo

Dos países membros da OCDE somente o México e a Turquia aplicam valores por pessoa em idade educacional inferiores valor do Brasil. Deve-se considerar a desproporcionalidade entre o valor aplicado pelo Brasil e países como a Austrália, Áustria, Canadá, Dinamarca, Finlândia, Coréia do Sul, França, Alemanha, Holanda, EUA etc.

Como afirmaram Fabíola Salpino Vieira e Rodrigo Pucci de Sá e Benevides no estudo “Impactos do Novo Regime Fiscal para o financiamento do sistema único de saúde e para a efetivação do direito à saúde no Brasil” (VIEIRA e BENEVIDES, 2016),

Não se desconhece o problema da queda da arrecadação e da crise econômica no país. O que se espera é que a solução para o deficit público seja pensada de acordo com as suas reais e diversas causas. A proposta de um ajuste fiscal focado exclusivamente nas despesas primárias, por vinte anos, afeta particularmente as políticas sociais e desconsidera o efeito de tal medida para o desenvolvimento econômico e social do país no médio e longo prazos.

Caso seja finalmente aprovada, a PEC 241, além de decretar a “morte” do PNE

(2014-2024), promoverá uma maior desigualdade social, uma maior concentração de

rendas e um recrudescimento da vida daqueles que são mais vulneráveis (PAIVA et al.,

2016), pois o poder de “destruição” da metodologia da PEC 241 se apresenta em todas

as áreas sociais, educação, saúde, previdência social e assistência social.

Referências

AMARAL, N. C. O novo PNE e o financiamento da educação no Brasil: os recursos como um percentual do PIB. In: III Seminário Brasileiro de Educação. CEDES, 28 fev. a 2 mar., 2011, Unicamp-SP.

BRASIL.CAMARA. Execução Orçamentária da União 1995-2014. Disponível em: <http://www2.camar.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/loa/loa>. Acesso em: 30 nov. 2015.

BRASIL.CAMARA. LOA 2017 – Projeto de Lei No 18/2016-CN, Anexo IV-6. Disponível em: <http://www2.camar.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/loa/loa-2017/ciclos/Projeto.html>. Acesso em: 05 out. 2016.

BRASIL.CF. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em: 01 mar. 2014.

BRASIL.INEP. Percentual de Investimento Público Total em Relação ao PIB por nível de ensino. Disponível em: <http://portal.inep.gov.br/web/guest/estatisticas-gastoseducacao-indicadores_financeiros-p.t.i._nivel_ensino.htm>. Acesso em: 2 fev. 2015.

BRASIL.LEI N^o 13.005 de 25 de Junho de 2014. Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE e dá outras providências. DOU de 26.6.2014 - Edição extra.

BRASIL.MF. Relatório Resumido da Execução Orçamentária – 2000-2015. Disponíveis em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/relatorio-resumido-de-execucao-orcamentaria>. Acesso em: 02 ago. 2016.

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